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     救生界對體育署108年救生員新制陳情意見
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pamark
Posted on: 09月04日 21:28
管理員
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救生界對體育署108年救生員新制陳情意見

〈救生員資格檢定辦法〉在107年7月11日修訂,108年元月1日實施,按照體育署自己的說法,本次修改最大的精神在於「兩證(泳池、開放)合一」以及「訓檢合一」。惟新制實施至今半年,已證明窒礙難行;兩證合一實為取消開放性水域救生員之專長,而訓檢合一造成的制度混亂,更已使行之有年的救生員制度面臨崩解。

民怨四起、體育署亦承認政策失當

 按〈救生員資格檢定辦法〉於107年7月11日修訂頒布,明訂108年元月1日上路,但施行細則遲至3月12日才公布,相關規定曖昧不明,至今仍不斷在「微調」中,包括已持有救生證之救生員,欲報考救生員訓練及檢定的民眾,無不因消息混亂、報名手續繁瑣、成本增加而感到困擾。與體育署簽約承辦訓練或檢定業務的訓練機構(及受認可機構)亦感到處處掣肘,無所適從。影響所及,泳池經營者找不到合格人員擔任救生員工作。今年己來,至少已有五波向立法委員陳情的舉動,陳情單位有協會、泳池業者以及救生員代表,關切此案的立委遍及北中南,並跨越黨派,足見新制失敗乃客觀事實。

 即便體育署承辦官員,亦在7月9日蔣萬安、柯志恩國會辦公室召開的協調會坦言新制遇到瓶頸,並打算著手檢討。政府能承認施政錯誤,乃民主制度之福。107年之前的舊制,本亦存在若干缺點,因而促成了108年新制的變革。去年在修法前後,救生界對於如何改革亦有一番討論,遺憾的是體育署偏信委外「執行小組」的專家意見,當初基層的大多數建言,均未蒙採納。得知體育署有意檢討法令,我們這些來自救生團體、泳池經營者、基層救生及游泳教學人員、相關水域休閒運動從業人員,希望再度提出我們的看法,期許為建立一個合理的制度,略盡綿薄之力。

外行的「專家學者」主導著整個救生政策

 救生員依據〈國民體育法〉為運動專業人員,明訂體育署為主管機關,但體育署業務龐雜,亦無編制人力執行該業務,因此檢定授證業務委託民間協會辦理(108新制將訓練已納入管理),部份協會如紅十字會、水上救生協會早在民國100年體委會(體育署前身)接手救生員業務前,早已從事相關訓練及授證多年,且具有國際性。體育署雖與各協會簽約,但仍不足以直接管理各協會,因此又委託「專家學者」組成「執行小組」代行職權,目前由臺北市立大學標得此案。

 執行小組委員身分保密,雖說都「專家學者」,但據說多數不具備相關專業背景,加上學者對政府依法行政精神理解不夠,因此制定出的政策和考評標準常嚴重悖離實務,當受到「模擬兩可」質疑時,又把標準「無限上綱」,對法令任意解釋,如今更演變成與各協會的對立。由於執行小組有尚方寶劍,掌握對各協會的考評,致後者敢怒不敢言,無法將新制的真實缺失具體反應。我們認為新制窒礙難行,實與這個執行小組的偏差,有莫大的關係。

 首先,體育署委託學者對政策把關,立意良善。但像這樣的組織,應以超然立場,對政策以及制度進行考核,查訪基層,誠實把新制的優缺點報告體育署,並對缺失提出改善之道。但實際情形是執行小組係以「訓練機構」(協會)的監督單位自居,如前所述,小組成員多不具備救生實務經驗,對操作缺乏合理認知,又因不具公務人員訓練,對依法行政精神曲解,因此所作所為常逾越合理範圍,形同對協會的干擾甚至刁難,導致兩者間產生對立。

猶如欽差大人的訪視委員

 政府執法,不論交通違規、衛生稽查、違建舉報,均要舉證,當場舉發者執法(或稽查)人員均會要求當事人簽名,但體育署訪視委員角色猶似密秘警察,並未當場提出,而採事後通知,且未給予申複機制。俗諺:「絕對權力造成絕對腐化」,無怪乎近來部份訪視委員,言行已流露欽差大人的心態。(參看附件一)

 訪視委員蒞訪時,對於未規定的評鑒事項,常籠統以「保障學員權益」為由,將問題無限上綱。例如輒以「器材夠嗎?」之語責問;要求提出財務明細;又對受訪單位的文書資料逐筆核對,甚至對泳池坐椅挑三揀四,實已對受訪單位之教學造成嚴重干擾。以往訪視僅針對檢定考試,內容單純,時間短暫,爭議尚不明顯,今年度訪視委員預算增加,訪視頻繁,對教學亦進行訪視。訪視委員仔細查核實係盡忠職守,但這種盡忠職守稍有不慎即淪為「非找出毛病」的姿態,危害了訓練的正常進行。

 之所以寫出這篇長文,便是要指出,這不是個案的問題,也不單是執行面的瑕疪,而是制度設計本身出了差錯。制度逼出一篇又一篇的官樣文章,對訓練工作沒有實質幫助,無法真正甄別執行單位的良窳。而教練之職責必須綜觀全場,隨時留意訓練細節,尤其是安全維護,如今為了訪視的頻繁造訪,勞心分神,無法全身貫注在教學。體育署、協會與第一線教學人員,產生了不必要的對立。

政策制訂閉門造車,與現實嚴重脫節

 再從政策的制訂來看,制度規定救生員訓練為72小時;而救生員證照三年屆期,為求展延,需複訓16小時,外加每年6小時安全講習,即一共34小時。這麼長的複訓時間,造成救生員時間及金錢的額外耗費(詳致蔣萬安委員陳情書)。我們另外要質問的是,接近原訓練時數一半的在職訓練,其制定的學術或實務依據為何?參照的是哪一國家救生員的標準?哪個其他行業的標準?又或是哪份專家學者正式發表的論文?

 講習年年重複(除了最案例外,不容易有新的內容),如今的複訓包含對受訓者的檢定(較新檢定簡化),目的在確保救生員體力及技術,既然檢定可以過關,主管機關憑什麼認定救生員三年內必然生疏,要來接受這麼長時間的複訓?

 這些實施細則的制定,制定者往往僅憑一己想像,便訂出標準,表面理由(如保障消費者、提升救生員學養)均冠冕堂皇,難以駁斥,但把視野拉寬,便知其對低薪的救生員,採取的標準極為嚴苛,不盡情理。舉例而言,負責公開水域救援的政府機關,如消防隊、海巡署,均不適用體育署這套辦法,他們接受各協會的傳統訓練,培養水上救生專長,但無人質疑他們的專業水準。

 要說體育署完全沒有採納各協會建言並非事實,但體育署總是在大方向(成見)確立後,才接受各協會零碎的項目,許多好的措施為不好的規範服務,不但喪失其原本精神,甚至與其他獲採納的意見矛盾。

所有不便民的規範,皆以執行小組的方便為出發點

 再談執行小組由學者兼任,並非全職工作。為了配合他們的「兼職」特性,檢定送件由以往的十天,提前為十五天甚至三十天。回歸最初,執行小組應只定位為一諮詢機構,避免政策被救生協會本位立場牽引,提供體育署和救生協會的溝通橋樑,以第三身份作出客觀的建議。

 如今這個機構的臨時本質不變,卻從政策制定、執行到考核全部包辦,集行政立法司法於一身,尾大不掉,不但無法釋疑,善盡政府與協會(乃至一般救生員)的溝通橋樑,更成為扭曲政策的來源。體育署臺教體署全(三)字第1080023618號文(附件三),答覆陳情人陳情事項(附件二)時,表示「並無要求立即提供資料」情事,王立恆科長在7月12日協調會時,亦多次對陳情者提出的困擾,表示這是執行單位對法規執行面的誤(曲)解。依邏輯而論,對政策誤(曲)解,根源是體育署本身沒有把政策制定清楚,其次是中間的機構的問題,再其次是基層(消費端)自己沒有弄清楚。根據實地走訪,我們可以指出,最大問題就是出在執行小組,許多體育署表示有彈性的事項,執行小組皆不予認可,甚至無中生有出不少規定:僅以7月12日王課長在協調會上的答覆為例,至少可整理出下列數項:

一、良民證的一個月時效並非檢定日,而是以報名日起算。

二、救生員檢定訓練班及複訓檢定班,名單申報後仍可變更(新增)。

三、體育署對師資的相關學經歷證明,允許在開班前補件。

四、救生員證照展延,若完成報名後因主辦單位取消或延期,致考生錯失證照期效,其資格仍為有效。

 溪海河湖訓練一堂課,原允許在教室(及泳池)上課,五月份開始律定要至開放水域上課,七月份執行小組開始具體質疑訓練地沒有足夠水流,同時要求承辦單位出示該水域(地點)主管機關核准公文。此處暫不討論上述要求是否合理,僅表明體育署制定政策時,對政策內容認知不足,實際施行後,再任意加碼,朝令夕改。

 好的制度要必須「鼓勵專業者,保障合格者,輔導不足者,矯正不良者,淘汰不適者」,不論對救生員、救生協會,甚至執行小組,皆因存此初衷。改革猶如醫病,需對症下藥,否則越改越糟,缺失不見改善,更衍生出新的問題。救生員制度從107年到108年,便是越改越糟最好的例子。其實今天的弊端,早已被預見,只是言者諄諄,未蒙體育署重視。如今發現新制行不通,體育署應痛定思痛,大破大立,倘若只朝著「法規不夠細」「執法不夠嚴」,任由同一批人用舊思維解決,其實仍是緣木求魚。

具體建議

對此,謹提出以下幾點建議:

一、放寬對救生員考照之資格限制:證照過期者應准予直接重考。

二、救生員複訓和講習時數過長且流於形式,應予減少,同時簡化報名手續。

三、取消對救生員新訓的嚴苛報名及開班條件。訓練可回歸以往,由訓練單位自行辦理,體育署僅需督責其確實為學員提供保險等。

四、檢定業務由體育署統一辦理,以昭公信。

五、重新檢討執行小組之組成及定位。小組成員應以從事本業人員為主,俾不使外行領導內行;政策制訂、執行及考核三權分立,必須迴避。明確約束訪視人員權限,提供受評單位申複管道。

六、增設「海洋救生員」、「溪流救生員」、「遊樂園救生員」、「泳池急救員」等,按市場需求及技術分類,提供適時適地的專材,亦可為救生員精進升遷管道。

結論

 蔡副院長日理萬機,願意多次接受我等陳情,展現出苦民所苦的情懷,令我等感佩。古云:「一葉知秋」,又謂:「一室之不治,何以天下國家為」。救生員制度的失敗,不但苦了數萬名相關人員,其實更具體而微反應出目前基層官僚的積習:決策輕率、有權無責、不擅溝通、無法對症下藥……,凡此種種,終將引起民怨,使政府失去人民的信任和支持。

 對於救生制度改革,看似千頭萬緒,但多數問題只要把制度設計良好,便能迎刃而解。如今改革障礙在「執行小組」,這個委外組織尾大不掉,效益低微,反而成為所有誤解和衝突來源,對體育署而言,頻繁接受陳情,本身亦深受累。蔡副院長代表民意監督政府,盼亦能向體育署申明問題癥結,協助其改善。如此不但是救生界之福,也是國家社會之大幸。
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